南英 王寬
質監部門作為質量安全監管部門，擔負著行政執法和綜合管理的重要職責,隨著依法行政的觀念日益深入人心，在復雜多變的社會環境中，社會、政府、企業和公民都對質監部門是否依法行政提出了更高的要求。近年來，相繼出現的“三鹿奶粉事件”、“錦湖輪胎事件”、“染色饅頭事件”等一系列質量安全事件，不僅拷問著企業的道德，也給質監部門帶來了風險，還影響政府部門的形象。因此，質監部門開展對風險防范理論的研究，具有十分重要的理論與實際意義。
一、質監風險的概念
根據風險管理理論和風險定義，筆者認為，質監風險是指質監主體及其工作人員在履行職責過程中未按照或未完全按照法律法規的要求，侵犯了國家和人民群眾的利益，并造成了一定的物質或精神上的損失而應承擔的行政法律責任等各種風險的集合。
二、質監風險的特征
（一）質監風險的客觀性。質監部門擔負著行政許可、行政執法、安全監管、檢驗檢測、應急處理等職責，無論質監部門是否開展活動、履行職責，風險都不以人的意志轉移或消失，都客觀存在這些活動中。
（二）質監風險的損害性。質監部門的作為和不作為都會引發風險，質監風險一旦發生，輕則給國家或管理對象造成損失和人身傷害，重則影響質監事業的發展，損害政府部門的公信力，影響地方經濟的發展和穩定，不利于和諧社會的建設。
（三）質監風險的可預防性。由于風險是客觀存在的，但風險的產生總會有著主觀和客觀原因，而這些原因是可以認識的。雖然風險不能完全消除，但只要通過對風險產生的原因加以分析、識別，采取積極有效的應對措施，就可以預防風險的產生，將風險扼殺在萌芽中。
（四）質監風險的不確定性。質監部門是在一個變化的、多樣的、復雜的環境中從事許可、檢驗、執法和安全監管工作，任何一項工作處理不當都會導致風險的產生。風險是否發生、何時發生以及發生后會造成什么樣的后果等都是不確定的。
（五）質監風險的不可轉移性。質監風險不同于社會上的各種商業保險，它是不可擔保的風險，也是不可轉嫁給他人的風險。風險一旦發生，質監部門必須承擔由此帶來的系列責任后果。
三、質監風險的分類
質監風險按照內部職能、具體表現形式、承擔的責任和產生的后果，大致可以分為以下四大類。
（一）按照質監內部職能劃分，可以分為行政許可風險、行政執法風險、安全監管風險、檢測服務風險。行政許可是質監部門的重要職責之一，行政審批、許可把關不嚴會造成一定的許可風險；行政執法過程中的缺位、錯位、越位會帶來執法風險；食品安全和特種設備安全監管不到位會造成監管缺失的風險；檢測過程中弄虛作假、檢驗程序不到位，會造成檢驗風險。
（二）按照風險表現形式劃分，可以分為思想道德風險、崗位職責風險、制度機制風險、外部環境風險。思想道德風險主要表現是思想防線不牢，放松政治理論學習和世界觀改造，沒有樹立正確的權力觀、政績觀、利益觀、價值觀；崗位職責風險主要表現是在崗人員履行或不正確履行職責，濫用權力；制度機制風險主要表現是內部監控制度不健全或缺失，制度執行不到位，缺乏有效制約機制；外部環境風險主要表現是受上級、朋友、親戚的干擾，不能正確履行職責，經不起外部各種誘惑，發生消極腐敗行為等。
（三）按照風險承擔的責任劃分，可以分為行政責任風險、刑事責任風險和國家賠償責任風險。行政責任風險是指質監工作人員在日常工作中違反法律法規、黨紀政紀，尚未觸及刑罰，但應受到系統內黨政處分或經濟處罰的風險；刑事責任風險是指質監工作人員的過錯較為嚴重，應當承擔刑事責任的風險；國家賠償責任風險是質監部門及其工作人員發生違法行政行為，給行政管理相對人造成一定的財產與人身的危害，質監部門應依法給予國家賠償的風險。
（四）按照風險產生的后果劃分，可以分為個體性風險、區域性風險、系統性風險。個體性風險就是在履行職能過程中，所造成的一起事故或一個問題的可能性，比如某企業生產“地條鋼”問題；區域性風險是指造成的一個地區、一個區域或一個環節發生的涉及面較窄、影響相對不大、損失相對較小的事件或問題的可能性，安徽阜陽奶粉事件就是典型的區域性風險；系統性風險往往涉及多個地區，影響力較大，比較典型的就是三聚氰胺事件。
四、質監部門加強風險管理的實際意義
開展具有質監特點的風險防范管理，對于深入推進質監事業實現良性發展具有深遠的意義。
（一）加強風險管理，有利于建設法治質監。質監執法是國家行政執法重要組成部分，由于質監部門所處的地位和職責的特殊性，質監執法已越來越成為社會重點關注的對象。“十一五”期間，全國質監系統發生行政訴訟案件約837起，發生行政復議案件約1566起。近年來，部分質監案件的曝光，表明風險越來越多地存在于質監工作中。通過加強對風險的分析，能從源頭上防止和減少質監違法行為，降低質監工作人員受到法律追究的幾率，促進質監管理的法治化和規范化，從而更好建立法治質監。
（二）加強風險管理，有利于履行質監職責。新“三定方案”出臺后，質監部門職責有所調整，履職內容不斷擴充，承擔著質量、計量、標準化、特種設備、食品生產加工環節等綜合管理和行政執法職責，監管范圍廣、任務重、難度大、熱點多是基層質監部門面臨的迫切矛盾和問題。質監部門及其工作人員只有增強風險意識，不斷提高自身業務水平、業務能力和工作責任心，做到科學化、規范化、精細化管理，才能更好履行質監職責，有效提高工作質量，降低工作風險。
（三）加強風險管理，有利于構建和諧質企關系。在市場經濟環境下，質監部門要面對和解決的是多元利益主體并存下的復雜質監法律關系，能否處理好質監部門與企業、社會、消費者的利益關系，不僅關系到質監法律法規及國家大政方針能否貫徹執行，更關系到質監部門能否建立和諧的質企環境。加強質監風險防范，有利于通過明晰質監部門在履行職責過程中存在的風險及其法律后果，警示質監工作者正確履行職責，樹立良好的部門形象，減少各類訴訟的發生，營造良好的質企關系，促進和諧社會的構建。
（四）加強風險管理，有利于促進質監干部隊伍建設。隨著職能的增加，權力也越來越大，質監部門發生的濫用職權、不履行或不正確履行法定職責等違法行為也時有發生，質監工作人員也經常因此被追究刑事和行政責任，嚴重影響到質監隊伍的穩定，挫傷質監工作者的信心和工作積極性。通過引入風險管理理論，查找風險點、制定防范措施是一個自我提醒、自我提高、自我約束的過程，可以從源頭制止風險的發生，從根本上保護干部隊伍的安全，從而確保整個質監隊伍的穩定。
五、質監部門有效應對風險的對策分析
（一）加強教育培訓，從思想上織好風險防范安全網
從思想上增強風險意識、從業務上提高能力和水平是質監部門防范風險的基礎。一是開展理想信念教育。組織開展“三觀”大討論、先進事跡報告會，大力弘揚“科學、公正、廉潔、高效”的質監精神，讓廣大質監干部職工樹立正確的人生觀、價值觀，深刻認識依法履行職責的重要性；二是開展廉政警示教育。把以法紀、責任、廉政為主要內容的教育用制度的形式固定下來，通過廉政教育月、紀律教育月等時機，開展反腐倡廉教育、開展交心談心活動、開展反面事例教育活動、參觀監獄等活動，堅持廉政教育常抓不懈，力求通過教育使廣大質監工作者樹立法紀意識、法制意識、廉政意識、責任意識和大局意識；三是開展風險教育。建立風險臺賬，編印風險防范工作手冊，有針對性地對行政許可、行政審批、行政執法、檢測服務、安全監管等環節的風險點進行專業的培訓評析，預測質監風險產生的嚴重后果，有效防范行政行為中的不作為、不當作為和亂作為；四是開展業務技能培訓。制定嚴格規范的學習培訓制度，加大質監法律法規和業務知識的培訓力度，建立業務學習激勵機制，利用周末、節假日等加強業務骨干的培訓，采取送出去培訓，請專業教師講授等辦法，有重點地培養一批素質高、技能強的隊伍，通過開展執法大比武、崗位大練兵，定期進行稽查人員、業務人員業務輪訓，穩步提高廣大質監隊伍的整體業務素質，提高抵御風險的能力。
（二）深化理論應用，從基礎上筑起風險防范防火墻
正確評估各崗位的質監風險高低、找準風險點是防范質監風險的基礎。按照質監管理的特點和業務流程，將風險管理理論運用到質監管理中。一是要加強風險管理理論的研究。要加快建立風險管理機構，建立風險管理人才培訓機制，組建職業化風險管理隊伍，加強對質監風險的理論研究，為質監實踐提供理論性和操作性強的研究成果；二是要建立健全質監風險管理的基本流程。質監風險管理的基本流程是風險識別、風險評估、風險應對。首先是風險識別，要結合崗位職責，全面查找風險點，制定風險臺賬，形成風險識別指標體系；其次是風險評估，在風險識別的基礎上，按照不同的工作崗位，將風險大小進行分類、分級管理，分析和描述風險發生的高低可能性，評估各種風險因素對質監部門的影響程度；第三是風險應對，根據不同的風險等級、風險環節，采取不同的應對措施。主要思路就是：針對質監風險，建立風險防范的前期預防、中期監控、后期處置“三道防線”，以一個工作周期，將風險工作分為計劃階段、執行階段、考核階段、修正階段“四個環節”實施系統管理。通過PDCA循環，不斷改進風險防范措施，優化工作目標，完善風險防范體系，將質監風險降低到最小程度。三是要加大科技投入，增強檢測實力。隨著社會的發展，被管理對象利用高科技違法的現象越來越普遍，檢驗手段、檢驗人員、檢測設備的落后等問題制約著質監工作的開展。因此，防范質監風險，必須加大科研力度，組織專業人員對社會關注的熱點和難點問題開展攻關，從國外引進一批先進檢驗設備，維護和淘汰一批落后設備，提高檢驗檢測能力。
（三）導入管理體系，從體制上夯實風險防范保障線
ISO9001質量體系認證管理是推進規范化工作的一種行之有效的管理手段，通過實行ISO9000質量體系認證管理，可以不斷規范自身行為，提高管理效果，促進質監部門適應新形勢的發展。一是大力推行ISO9001質量管理體系。要通過引進ISO9001質量管理體系，明確質量目標和質量方針，明確崗位職責，規范工作行為，嚴格工作流程，統一工作標準，形成“程序有文件、管理有制度、辦事有依據、工作有程序、過程有記錄、責任可溯源、結果有測量、考核有標準”的閉環管理模式，努力減少風險產生的環境。二是積極構建健全的風險防范體系。大力推行過錯責任追究制，根據質監部門職責，針對每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準，加強對基層行政執法、行政審批、檢驗檢測等環節的監管力度，對不依法行政、不作為、亂作為造成不良后果的要堅決進行責任追究。完善社會監督機制，堅持走出去和請進來的工作方法，通過設置意見箱、發放行風跟蹤監督卡、開展行風評議、召開企業回訪座談等方式，向人大代表、政協委員、社會團體、企業代表、消費者收集對質監部門的建議和意見，了解質監部門存在或潛在的風險，把質監工作置于社會監督之下。建立績效考核機制，將風險管理納入年終績效考核范圍，定期對個人和單位防范風險情況進行量化考核，考核結果與獎懲掛鉤、與評優評先和職務晉升掛鉤。健全“治庸問責”機制，針對當前質監隊伍存在精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險，切實治理干部隊伍中存在的“庸、懶、散、軟”問題，狠抓工作質量，治庸提能；狠抓服務質量，治懶提效；狠抓管理質量，治散提神；狠抓執行質量，治軟提勁。要通過開展治庸問責提質效，營造一個風清氣正的干事創業環境。
（四）加強宣傳溝通，從環境上筑牢風險防范保護膜
質監工作處在經濟社會發展的大環境中，離不開社會各界的支持和配合，要想讓社會廣泛認可質監部門，提高質監部門形象，就要營造良好的質監工作環境，一是積極做好普法宣傳和輿情應對工作，營造良好的輿論環境。對內，要完善輿情風險防控體系，設立新聞發言人制度，提高新聞宣傳工作的政治敏感性，尤其是對政府和社會關注的熱點難點問題，要統一宣傳口徑，及時解答公眾和媒體的疑惑，滿足公眾的知情權。還可以利用論壇、網站、QQ、郵箱、12365平臺、行風熱線等加強與公眾的互動，及時了解公眾的訴求，在第一時間內解決風險苗頭。對外，要加強與媒體溝通，積極引導輿論導向，防止惡意炒作。要充分發揮媒體的宣傳作用，主動加強與新聞媒體的溝通，搭建信息互動平臺。通過各種媒體，廣泛宣傳質監法律法規、工作職責、工作成效等，以取得社會各界的理解和支持, 讓質監服務社會的理念深入人心，有效減少輿論風險；二是加強溝通協調，正確處理好與外界關系。一方面要自覺接受領導。對涉及地方政府范圍內的重大業務活動和重要案件，要多向地方政府和上級部門請示、匯報，爭取理解與支持；另一方面要處理好與職能部門之間的關系。質監工作離不開系統外其他部門的支持，比如食品安全監管工作涉及公安、工商、衛生、環境、教育、農業等部門，只有各職能部門間加強聯動，齊心協力才能順利實現管理目標，取得監管效果；還要處理好與企業和消費者之間的關系。質量技術監督部門代表政府行使質量、計量、認證認可、標準化、特種設備、食品安全的綜合管理和行政執法兩大主要職能，加強監管、嚴格執法是其職責所在，同時服務經濟社會發展是質監工作的出發點和落腳點。因此，質監部門要強化服務意識，找準執法與服務的最佳結合點，寓質監工作于服務之中。對于消費者的投訴、舉報、咨詢，要做到件件有落實，事事有回音，切實幫助企業和消費者排憂解難。
