艱難的轉(zhuǎn)身
地方政府的“GDP”政績(jī)觀念短期內(nèi)并不容易改變；而帶有臨時(shí)性、強(qiáng)制性關(guān)停并轉(zhuǎn)高耗能、高污染企業(yè)的做法，也由于企業(yè)的生存需要，而具有隨時(shí)恢復(fù)再生產(chǎn)的可能。
中國(guó)質(zhì)量萬里行
文/本刊記者 宿希強(qiáng)
今年9月，兩條熱點(diǎn)新聞引人注目：
一是隨著“十一五”末期的臨近，尚未完成節(jié)能減排任務(wù)的浙江、江蘇、河北、山西等地心急如焚，紛紛出臺(tái)嚴(yán)格調(diào)控措施，對(duì)高耗能、高污染企業(yè)紛紛采取強(qiáng)制性限產(chǎn)、限電措施，甚至累及居民用電。
另一條新聞是，湖北武漢市場(chǎng)上假冒水泥泛濫，源頭來自于鄂州一些縣市中按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策被強(qiáng)制關(guān)停的小水泥廠。
兩條新聞的共同點(diǎn)是，都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相關(guān)。“限產(chǎn)限電”暴露的問題是，很多政府部門依然沒有改變“GDP至上”的政績(jī)觀和發(fā)展理念，所以各地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)劃并沒有把“節(jié)能減排”作為一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，更沒有建立長(zhǎng)效機(jī)制。而假冒水泥折射出來的是，在以強(qiáng)制手段關(guān)停小水泥廠的同時(shí)，政府并沒有做好相應(yīng)的服務(wù)、引導(dǎo)工作，妥善解決它們停產(chǎn)之后的生計(jì)、善后問題，政府職能從發(fā)展型向公共型轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。
這實(shí)際上可以看作是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變所面臨的困難的一個(gè)縮影。
——挑戰(zhàn)——
經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展。中央推出的加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，除了解決國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)出路外，還直接有助于解決當(dāng)下中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的突出矛盾，如區(qū)域差距、貧富差距擴(kuò)大，資源環(huán)境約束越來越強(qiáng)，基本公共服務(wù)不到位等。從后金融危機(jī)時(shí)代的形勢(shì)來看，伴隨著傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式走到盡頭和社會(huì)矛盾的凸顯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和社會(huì)改革及政治改革已經(jīng)進(jìn)入了新的相互影響、相互制約、相互決定成敗的歷史周期。
但對(duì)于地方政府來說，改革的動(dòng)力不足。根本原因在于，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式涉及重大的利益關(guān)系調(diào)整。過去30年，在投資主導(dǎo)的基本格局下，財(cái)富主要向資本集中，向企業(yè)集中，勞動(dòng)者的工資相對(duì)較低，從再分配來看，總體上這些年社會(huì)(居民)的收入不斷下降，而政府的收入不斷上升。對(duì)于地方政府來說，短期看，不改革日子照樣風(fēng)光，改革還會(huì)得罪既得利益群體，反而要冒風(fēng)險(xiǎn)。所以，壟斷行業(yè)改革、能源資源產(chǎn)品價(jià)格改革、物業(yè)稅改革等，就被一直拖了下來。
學(xué)者黃靖曾撰文指出，從根本上說，中國(guó)的社會(huì)問題，皆因分配問題而起，中國(guó)如果不能解決分配問題，不斷作大的特權(quán)利益和日益惡化的貧富差距，必將迅速侵蝕社會(huì)的公平與正義，最終導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。令人擔(dān)心的是，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)勞動(dòng)力報(bào)酬占GDP比重，10年左右下降了14個(gè)百分點(diǎn)。
改革的動(dòng)力不足，還直接導(dǎo)致了地方政府的執(zhí)行力不足與公權(quán)力異化。這在頻頻見光的社會(huì)問題方面最為明顯，如近年來的三聚氰胺事件及三聚氰胺重現(xiàn)風(fēng)波，黑磚窯問題，欠薪屢禁不止問題……一旦問題足夠惡劣，高層必嚴(yán)令查處。而有關(guān)部門通常的說法就是“嚴(yán)查背后的腐敗”。問題是，在個(gè)別官員的腐敗查出之后，同樣或類似的問題總還會(huì)冒出來，甚至形成了“治理、重現(xiàn)、再治理、再出現(xiàn)”的循環(huán)過程。
另一個(gè)令人憂心的問題是，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任姚洋在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對(duì)中央政府的政策理解上出現(xiàn)了偏差。譬如，中央政府把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要政策，但一些地方政府的理解往往是提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高附加值的產(chǎn)業(yè)。而這會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)高資本密集度項(xiàng)目的偏好，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不利。
在他看來，中國(guó)的很多地方政府其實(shí)更像一個(gè)公司，有很大的投資盈利沖動(dòng)，而這種沖動(dòng)長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，極有可能造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步失衡。
——約束——
目前地方政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)方式特點(diǎn)非常突出：一是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)總量仍然是許多地方政府追求的基本目標(biāo)；二是擴(kuò)大投資規(guī)模仍然是各級(jí)政府致力的重點(diǎn)任務(wù)；三是土地批租仍然是財(cái)政收入的主要來源之一，尤其是地方財(cái)政對(duì)土地的依賴相當(dāng)大；四是上工業(yè)項(xiàng)目，尤其是重化工業(yè)項(xiàng)目仍然是許多地方政府突出強(qiáng)調(diào)的。
對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式地方政府的動(dòng)力不足問題，學(xué)界的共識(shí)是，重在體制機(jī)制創(chuàng)新。例如，投資主導(dǎo)的發(fā)展方式與當(dāng)前財(cái)政稅收體制改革滯后直接相關(guān)；國(guó)民收入分配失衡與收入分配體制改革滯后直接相關(guān)；城市化進(jìn)程滯后與城鄉(xiāng)二元體制直接相關(guān)；自主創(chuàng)新能力薄弱與現(xiàn)行教育體制、研發(fā)體制、財(cái)政投入體制直接相關(guān)；基本公共服務(wù)供給不足與基本公共服務(wù)體制和相關(guān)的社會(huì)體制改革滯后直接相關(guān)；低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢與現(xiàn)在的制度安排滯后直接相關(guān)等。
中央黨校教授張建君表示，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的機(jī)制方面，除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制之外，也要很好地關(guān)注我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、法律手段和行政手段這樣一些調(diào)解性手段協(xié)調(diào)運(yùn)行的機(jī)制問題。不能經(jīng)濟(jì)政策就是經(jīng)濟(jì)政策，法律手段就是法律手段，行政手段就是行政手段，各自封閉運(yùn)行，在這些政策之間，就是經(jīng)濟(jì)政策、法律手段、行政手段之間要有配套結(jié)合的機(jī)制，通過這個(gè)機(jī)制能夠保持政令暢通、法令有效，政權(quán)的威信能夠提高，能夠使一些好的戰(zhàn)略舉措落到實(shí)處。
除此之外，很多學(xué)者還認(rèn)為，應(yīng)該在“十二五”規(guī)劃中制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的具體約束性目標(biāo)，以剛性要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
譬如，“十二五”期間，要求在形成有利于擴(kuò)大消費(fèi)的收入分配格局上取得重要突破，最終消費(fèi)率要從現(xiàn)在的49%提高到55%以上，奠定消費(fèi)主導(dǎo)的基本格局，形成消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式；要求從城鄉(xiāng)二元走向城鄉(xiāng)一體化，解決好第二代農(nóng)民工問題，防止出現(xiàn)第三代農(nóng)民工。同時(shí)，把城鄉(xiāng)收入差距控制到3：1以內(nèi)；要求城市化率從46%爭(zhēng)取達(dá)到51%〜52%，奠定城市化發(fā)展的基本格局，服務(wù)業(yè)的比重5年后就可能提升到45%〜46%；要求推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，如公共服務(wù)投資增長(zhǎng)速度不得低于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度；要求提高技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)率，企業(yè)研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)要達(dá)到3%左右，同時(shí)，除節(jié)能減排有重要約束以外，還要形成資源環(huán)境價(jià)格的形成機(jī)制、碳交易體制機(jī)制等。
專家表示，這些剛性指標(biāo)有利于化解地方政府的“GDP”競(jìng)賽，迫使政府部門擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的職責(zé)。
事實(shí)上，從目前中央政府對(duì)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變“自上而下”的推動(dòng)來看，政府不轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式很難轉(zhuǎn)變。過去，中國(guó)將行政體制改革作為改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)和關(guān)鍵曾提了多年，但一直沒有實(shí)質(zhì)性突破。
不過，嚴(yán)峻的形勢(shì)下，以政府轉(zhuǎn)型服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大局將是最好的突破口。
專家提出，這就需要建立有利于國(guó)內(nèi)的政府體制。比如，把就業(yè)作為宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)；加強(qiáng)消費(fèi)市場(chǎng)的政府監(jiān)管職能，加強(qiáng)財(cái)政再分配；需要打破行政主導(dǎo)的城市化，把發(fā)展城市圈、城市群作為行政體制改革的主要任務(wù)，破除城市圈、城市群的行政壁壘；需要形成城市支持農(nóng)村的政府間合力；需要建立多元化的公共服務(wù)供給體制及創(chuàng)新低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府管理體制。
——選擇——
加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，最終落實(shí)得如何，執(zhí)行的質(zhì)量如何，怎樣保證？
姚洋認(rèn)為，民主化是地方政府可以主動(dòng)選擇的一個(gè)重要手段。民主化最根本的是民眾對(duì)公共事務(wù)、公共政策的參與，包括對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)進(jìn)行辯論和協(xié)商的過程。
不過，民主并不能解決所有問題，姚洋強(qiáng)調(diào)，所有的改革和政策如果都是公開透明的并有公眾的參與，就容易偏離方向。但是在最低層次上，民眾參與可以遏制政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度參與。政府有時(shí)和公眾的意見是不一致的，政府永遠(yuǎn)不如公眾自己知道他們想要什么。所以，要讓民眾參與決策進(jìn)程，有暢通的表達(dá)訴求渠道，應(yīng)該以制度的形式保證公眾的某些參與權(quán)。
如果政策決策過程有公眾的充分參與，現(xiàn)在中國(guó)的貧富差距不會(huì)這么大，姚洋認(rèn)為，民眾如果能參與政府支出決策的話，就不會(huì)讓政府干涉、參與太多的經(jīng)濟(jì)投資。
權(quán)衡則表示，對(duì)于地方政府來說，更現(xiàn)實(shí)的主動(dòng)選擇是，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，以公共需求為主線推進(jìn)社會(huì)體制改革，以政府轉(zhuǎn)型為主線推進(jìn)行政體制改革。譬如以公共利益為目標(biāo)配置國(guó)有資本。權(quán)衡認(rèn)為，近年來社會(huì)上經(jīng)常討論的“國(guó)進(jìn)民退”問題是一個(gè)表面現(xiàn)象，不是問題的實(shí)質(zhì)。實(shí)質(zhì)在于國(guó)有資本應(yīng)該主要配置在哪些領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)，尤其是央企，不應(yīng)當(dāng)主要以盈利為目標(biāo)，而是應(yīng)該主要以保障公共利益為目標(biāo)，這樣才能比較有效地調(diào)整國(guó)民收入分配格局，促進(jìn)國(guó)民收入提高，由此推進(jìn)社會(huì)公平和可持續(xù)發(fā)展。這也是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要義。